DICTAMEN QUE PRESENTA LA COMISIÓN DE JUSTICIA RELATIVO A LA INICIATIVA DE LEY PARA PREVENIR, INVESTIGAR Y SANCIONAR LA TORTURA Y OTROS TRATOS O PENAS CRUELES, INHUMANOS O DEGRADANTES EN EL ESTADO DE GUANAJUATO Y DE DEROGACIÓN DEL ARTÍCULO 264 DEL CÓDIGO PENAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO PRESENTADA POR DIPUTADAS Y DIPUTADOS INTEGRANTES DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL DE LA SEXAGÉSIMA CUARTA LEGISLATURA. (Expediente 64208) A la Comisión de Justicia de la Sexagésima Cuarta Legislatura le fue turnada, para su estudio y dictamen la iniciativa de Ley para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes en el Estado de Guanajuato y de derogación del artículo 264 del Código Penal del Estado de Guanajuato, presentada por diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de dicha Legislatura. Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 113 fracción I y II y 171 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, analizamos la iniciativa referida y presentamos a la consideración de la Asamblea, el siguiente: DICTAMEN I. Presentación de la iniciativa. I.1. Facultad para la presentación de iniciativas. Las y los diputados iniciantes en ejercicio de la facultad establecida en los artículos 56 fracción II de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato y 167 fracción II de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, presentaron ante la Secretaría General de este Congreso del Estado, la iniciativa que se describe en el preámbulo del presente dictamen. I.2. Objeto de la iniciativa. La iniciativa propone la creación de la Ley para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes en el Estado de Guanajuato la que, a decir de las y los iniciantes, pretende establecer las bases de coordinación entre las autoridades a nivel estatal y municipal en materia de delitos de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, además de regular las medidas específicas de atención, asistencia y reparación integral en beneficio de las víctimas, así como derogar el artículo 264 del Código Penal del Estado de Guanajuato que prevé el tipo penal de tortura. II. Turno de la iniciativa. De acuerdo con la materia de la propuesta, la presidencia de la mesa directiva turnó a la Comisión de Justicia de la anterior Legislatura la iniciativa, en fecha 4 de junio de 2019, para su estudio y dictamen. Cabe precisar que la presidencia de la mesa directiva en funciones durante el primer periodo ordinario de sesiones de esta Sexagésima Quinta Legislatura, en sesión plenaria de fecha 7 de octubre de 2021, una vez declarada la integración de las comisiones permanentes, remitió las iniciativas y asuntos en trámite de las comisiones de la Sexagésima Cuarta Legislatura, a las presidencias designadas de cada Comisión, para los efectos conducentes, entre ellos la iniciativa precitada. III. Estudio de la iniciativa. Una vez radicada la iniciativa, lo que aconteció el 10 de junio de 2019, se acordó en la misma fecha la metodología de trabajo para estudio y dictamen, en los siguientes términos: 1. Remisión de la iniciativa para solicitar opinión: a) Por medio de oficio a: Supremo Tribunal de Justicia; Fiscalía General; Procuraduría de los Derechos Humanos; Coordinación General Jurídica; y cuarenta y seis ayuntamientos. b) Por medio de correo electrónico a: diputadas y diputados integrantes de esta LXIV Legislatura. Señalando como plazo para la remisión de las opiniones, 15 días hábiles contados a partir del siguiente al de la recepción de la solicitud. 2. Solicitar a la Unidad de los Estudios de las Finanzas Públicas, estudio de impacto presupuestal, mismo que deberá remitirse a esta Comisión dentro del plazo de 15 días hábiles contados a partir del siguiente al de la recepción de la solicitud. 3. Subir la iniciativa al portal del Congreso para consulta y participación ciudadana, por el término de 15 días hábiles. 4. Elaboración, por parte de la secretaría técnica, de una tarjeta informativa sobre la iniciativa. 5. Elaboración, por parte de la secretaría técnica, de un comparativo y concentrado de observaciones que se formulen a la iniciativa. 6. Reunión de la Comisión de Justicia para seguimiento de la metodología y, en su caso, acuerdos. Se recibieron las opiniones del Supremo Tribunal de Justicia y de la Procuraduría de los Derechos Humanos; y de los ayuntamientos de León, Salamanca, Celaya, de la regidora del ayuntamiento de Irapuato, Dulce María Astrid Gallardo Rangel, y del presidente municipal de San Felipe, mismas que se concentraron en un documento de trabajo con formato de comparativo, como un insumo para el análisis de la iniciativa. Otros ayuntamientos que remitieron contestación fueron de los siguientes municipios: Coroneo, Moroleón y Uriangato que se dieron por enterados; Comonfort, Doctor Mora, Romita y Santiago Maravatío que manifestaron no tener comentario, sugerencia, observaciones o recomendaciones; y San José Iturbide que expresó ser viable la iniciativa. La Unidad de los Estudios de las Finanzas Públicas remitió la evaluación de impacto presupuestal, que se desarrolla a partir de un primer apartado que contiene un resumen ejecutivo sobre la estructura actual de la Fiscalía General; la existencia de la Fiscalía Especializada para la Investigación de Delitos de Tortura; la propuesta de la iniciativa para establecer un registro estatal del delito de tortura; y la necesidad de contar con un presupuesto que permita atender a las víctimas de este delito y pueda asegurar la reparación del daño, la estructuración de programas de prevención del delito, así como la capacitación continua de los funcionarios y el funcionamiento de programas orientados a las víctimas. El segundo aparatado contiene además el desarrollo del estudio en: A. Delimitación del problema; B. Fundamentación o marco jurídico; y C. Metodología de análisis de la propuesta de iniciativa de reforma de Ley. Como tercer apartado expone la evaluación del impacto presupuestario y en un cuarto apartado hace las conclusiones del estudio. El pasado 30 de julio la Comisión de Justicia abordó el análisis de la iniciativa, y se aprobó por unanimidad de votos, la elaboración de un proyecto de dictamen en sentido negativo en atención a las siguientes consideraciones. IV. Consideraciones. La tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes son actos atroces que representan una violación flagrante de los derechos humanos, una mancha en la dignidad de las víctimas y una afrenta a los valores que deberíamos defender como sociedad. Estos actos no tienen lugar en un mundo que aspira a la justicia y a la igualdad. Sin embargo, sigue siendo una práctica utilizada en diversos contextos, desde conflictos armados hasta interrogatorios policiales, pasando por sistemas penitenciarios y represiones políticas. Esta realidad es inaceptable y exige nuestra más enérgica condena y acción. En un esfuerzo por erradicar estos actos se presentó la iniciativa materia del presente dictamen, a efecto de crear la Ley para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes en el Estado de Guanajuato. La Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, dice en el artículo 2.1 que: Todo Estado Parte tomará medidas legislativas, administrativas, judiciales o de otra índole eficaces para impedir los actos de tortura en todo territorio que esté bajo su jurisdicción. Asimismo, el artículo 4 de dicha Convención estipula que: 1. Todo Estado Parte velará por que todos los actos de tortura constituyan delitos conforme a su legislación penal. Lo mismo se aplicará a toda tentativa de cometer tortura y a todo acto de cualquier persona que constituya complicidad o participación en la tortura. 2. Todo Estado Parte castigará esos delitos con penas adecuadas en las que se tenga en cuenta su gravedad. En ese sentido, el Estado Mexicano tiene la obligación de legislar en materia de tortura. Por su parte, el Poder Reformador de la Constitución, desde 2009, facultó al Congreso de la Unión para la expedición de una ley general en materia de secuestro, en el 2011, se incorporó la trata de personas, en el 2013 se reestructuró y se definieron las facultades del Congreso de la Unión para expedir leyes generales en materias de secuestro y trata de personas, los delitos y faltas contra la Federación, penas y sanciones a imponerse, delincuencia organizada, así como la legislación única en materia procesal penal, mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas; hasta que con la reforma de 2015 se incluyó la competencia para legislar en materia de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, bajo una ley general expedida por el Congreso de la Unión, la cual distribuirá competencias y las formas de coordinación entre los órdenes de gobierno, por excepción y mandato de la propia constitución. Siendo así, el artículo 73, fracción XXI, párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al Congreso de la Unión para expedir la ley general en materia de tortura. Artículo 73. El Congreso tiene facultad: I. a XX. … XXI. Para expedir: a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral. Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios; b) y c) ... XXII. a XXXI. … En el régimen transitorio de la reforma de 2015 se estableció el plazo para que el Congreso de la Unión expidiera la ley general en la materia, lo cual se materializó el 26 de junio de 2017 con la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Es así como, la Ley General citada prevé en su artículo 1 que: La Ley es de orden público, interés social y observancia general en todo el territorio nacional. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, deberán promover, respetar, proteger y garantizar en todo momento el derecho de toda persona a que se respete su integridad personal, protegiéndosele contra cualquier acto de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. El objeto de este ordenamiento legal de acuerdo con su artículo 2 quedó plasmado en los siguientes términos. I. Establecer la distribución de competencias y la forma de coordinación entre las autoridades de los tres órdenes de gobierno para prevenir, investigar, juzgar y sancionar los delitos de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; II. Establecer los tipos penales de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, y sus sanciones; las reglas generales para su investigación, procesamiento y sanción, así como las normas aplicables ante la comisión de otros delitos vinculados; y III. Establecer medidas específicas de atención, ayuda, asistencia, protección integral y reparación para garantizar los derechos de las Víctimas de los delitos de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Consecuentemente, la aplicación de la Ley General también le es aplicable al Estado de Guanajuato, por lo que no es necesario la creación de una ley a nivel local. Es más, en diversos artículos de la Ley General se prevén obligaciones específicas para las entidades federativas, por ejemplo, el artículo 94, en su primer párrafo, dispone que las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, son responsables de asegurar la reparación del daño a la Víctima del delito de tortura, cuando sean responsables sus Servidores Públicos o particulares bajo la instigación, autorización o consentimiento de éstos. Asimismo, el artículo 57 dice que las procuradurías de las treinta y dos entidades federativas capacitarán permanentemente a su personal en materia de planeación, desarrollo y técnicas de investigación criminal, uso adecuado, legal, proporcional, razonable y gradual de la fuerza, así como en derechos humanos. Por otra parte, no es jurídicamente correcto que, a través de la ley que se pretende crear con la iniciativa, se establezca la naturaleza jurídica y operativa de la Fiscalía Especial para la Investigación de Delitos de Tortura, sus obligaciones y facultades, así como su estructura y funcionamiento, ya que ello es materia de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato y es en ella en la que, precisamente, se contempla esta Fiscalía como parte integrante de la Fiscalía General. En ese orden de ideas, esta Comisión de Justicia considera que la presente iniciativa, por lo que toca a la creación de la Ley para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes en el Estado de Guanajuato, queda sin materia. Por otra parte, se consideró prudente no proceder a la derogación del artículo 264 del Código Penal del Estado de Guanajuato, a efecto de evitar espacios de impunidad y afectación de derechos de las víctimas y ofendidos del delito, debiendo mantener la vigencia del delito en el código punitivo respecto de los hechos, investigaciones y sentencias acaecidas previamente al inicio de vigencia de la Ley General, a fin de tener debido fundamento y referencia para su aplicación, ya que las conductas se puedan denunciar y juzgar de conformidad con las normas contenidas en dicho Código Penal, así como para el seguimiento de los procesos y sentencias existentes previamente. Lo anterior ya que de conformidad con lo establecido por el artículo 5 del Código Penal del Estado de Guanajuato, la derogación referida traería como consecuencia la inmediata liberación de aquellas personas que hubieren sido condenadas por dichos delitos o, en su caso, el archivo definitivo de las averiguaciones o carpetas de investigación iniciadas por los mismos, así como el sobreseimiento de los procesos penales que hubiere en curso. El artículo 5 mencionado señala lo siguiente: Artículo 5o.- Cuando una nueva ley deje de considerar un determinado hecho como delictuoso, se ordenará la libertad inmediata e incondicional de las personas procesadas o sentenciadas, cesando a partir de ese momento todos los efectos que los procesos o las sentencias produzcan o debieran producir. En caso de haberse cubierto la reparación del daño no habrá lugar a la devolución de la misma. No omitimos mencionar además que, quienes integramos esta Comisión de Justicia, atendimos las diversas opiniones realizadas a la propuesta legislativa, de las que se desprenden otros planteamientos para determinar la no procedencia de esta, de los que destacamos los siguientes: En opinión del Supremo Tribunal de Justicia no es necesaria la expedición de una ley en la materia, pues considera que el contenido de la propuesta -en términos generales- está regulado ya en la Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, incluso la coincidencia se da, en algunos casos, de manera textual y, en otros, la iniciativa solo prevé una remisión a esta Ley General como se aprecia en el artículo 13. El Poder Judicial realizó un estudio comparado de varios artículos entre lo que se propone en la iniciativa y lo regulado en la Ley General. Ejemplos de ello, el artículo 5 de la iniciativa con el artículo 65 de la Ley General; el artículo 12 propuesto con el artículo 33; el artículo 15 de la iniciativa con el 42; y el artículo 18 de la iniciativa con el 3. Destaca en relación con la derogación del artículo 264 del Código Penal que no se tomó en consideración la evolución del delito de tortura y refiere que no habría problema si no existiera un solo proceso en trámite, pero de no tener la certeza -ya que de la iniciativa no se desprende ese dato- sí habría problema. Por su parte, la Procuraduría de los Derechos Humanos refiere a la similitud de la propuesta con la Ley del Estado de Jalisco. Y advierte sobre algunas omisiones de la iniciativa, tal es el caso de una definición de tortura; que algunos artículos no reflejan con suficiencia el estándar marcado por la Convención contra la tortura y la Ley General -arts. 3, 4 y 5-; que no se hace mención en la iniciativa de los requisitos que establece el artículo 58 de la Ley General para pertenecer a las fiscalías especializadas en materia de tortura; que no se incluyen reglas para la exclusión de la prueba obtenida a base de tortura; que se omite obligación específica dirigidas al sector salud en concordancia con el artículo 68 cuarto párrafo de la Ley General; y por último, refiere a la no alusión en la iniciativa al sistema desarrollado en la Ley General para determinar la competencia que tendrán las autoridades de investigación. Algunos municipios que emitieron opinión, como el de León destaca lo relativo a la Fiscalía Especializada para la Investigación de Delitos de Tortura y señala que el instrumento normativo idóneo para integrar propuestas de diversas obligaciones y facultades adicionales es la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado; Irapuato que señala qué apartados debería contener la ley que se propone en concordancia con la Ley General; Celaya destaca la necesidad de cuidar la redacción de artículos, la congruencia, la homologación de figuras y precisar procedimientos y no solo referencia a la Ley General; y Salamanca precisa la necesidad de que se describan los alcances y efectos relativos a la reparación del daño. Por todo lo anterior, consideramos improcedente la iniciativa materia de estudio. Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 113 fracciones I y II y 171 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, se propone a la Asamblea el siguiente: ACUERDO Único. No resulta procedente la iniciativa de Ley para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes en el Estado de Guanajuato y de derogación del artículo 264 del Código Penal del Estado de Guanajuato, presentada por diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la Sexagésima Cuarta Legislatura. De tal forma se instruye el archivo definitivo de la iniciativa. Guanajuato, Gto., 5 de agosto de 2024 La Comisión de Justicia. Laura Cristina Márquez Alcalá Diputada presidenta Susana Bermúdez Cano Bricio Balderas Álvarez Diputada vocal Diputado vocal Gustavo Adolfo Alfaro Reyes Cuauhtémoc Becerra González Diputado vocal Diputado secretario La presente hoja de firmas corresponde al dictamen que la Comisión de Justicia presenta en relación con la iniciativa de Ley para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes en el Estado de Guanajuato y de derogación del artículo 264 del Código Penal del Estado de Guanajuato, presentada por diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la Sexagésima Cuarta Legislatura.